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FATF稳定币报告:用户交易稳定币要接受尽职调查?

7月7日,反洗钱金融行动特别工作组(以下简称FATF)在官网上公布了提交给G20成员国财长和央行管理者的稳定币报告。在稳定币报告当中阐述了新修订的标准。

作为加密货币和法币之间的重要桥梁,FATF明确稳定币部分监管细则,毫无疑问将对币圈用户产生重要影响。

币圈用户使用稳定币将被加上一层限制,FATF报告中指出,用户通过交易所或钱包提供商将稳定币兑换成法币或虚拟资产需要接受尽职调查。这对于中国庞大的稳定币持有群体而言,无疑是重磅炸弹。

为什么FATF的稳定币报告需要予以足够的重视呢?FATF建立于1989年,专门研究洗钱的危害、预防洗钱并协调反洗钱国际行动,其制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议是世界反洗钱和反恐怖主义融资最权威的文件。

而包括稳定币在内的加密货币受到监管关注的主要原因就在于其潜在的洗钱和恐怖主义融资风险。因此,这份报告能从某些角度说明稳定币监管风向,也关系到币圈用户的交易行为。

本文摘录报告的第二章和第三章,第二章主要介绍稳定币带来的洗钱和恐怖主义融资风险,第三章主要介绍FATF新标准对于稳定币的应用。

第二章介绍稳定币带来的风险来源于稳定币交易存在的匿名性、分层机制的漏洞以及大规模采用的潜在可能性。

第三章介绍了FATF赋予的反洗钱/反恐怖主义融资的义务,新标准对于中心化稳定币的开发商和管理主体的规定,发行、赎回和稳定币价值和转移功能以及去中心化稳定币的不确定性。

以下是报告第二章和第三章的译文。

第二章稳定币的洗钱/恐怖主义融资风险

FATF在2014年首次评估了虚拟资产带来的潜在的洗钱/恐怖主义融资风险,此后一直通过定期对FATF全球网络成员进行调查来监测这一行业的风险变化。就这篇报告而言,FATF还特别审查了稳定币目前存在和潜在的洗钱/恐怖主义融资风险以及脆弱性。重要的是,要以持续和前瞻性的方式分析洗钱/转移融资风险,并在稳定币推出之前加以缓解,特别是那些有可能被大规模采用的、可用于点对点交易的稳定币。一旦这些稳定币推出,降低风险将更加困难。

就像虚拟资产带来的更广泛的洗钱/恐怖主义融资风险一样,FATF认为匿名、全球覆盖和分层是稳定币的洗钱/恐怖主义融资主要的弱点。这些风险在多大程度上成为现实,取决于稳定币架构特点以及司法管辖机构实施了反洗钱/反恐怖主义融资缓解措施的程度,最关键的还是在于稳定币的大规模采用程度。如上所述,某些稳定币提案似乎比现有的虚拟资产更有可能被采纳。

虽然FATF已经得出结论,价值稳定性本身并不构成特定的洗钱/恐怖主义融资风险,但洗钱/恐怖主义融资风险可能与稳定币的稳定机制有关(例如,通过创建新的市场操纵机制)。目前,这些风险仍处于理论阶段,但一旦出现,可能会成为未来更详细分析的主题。

匿名性

匿名性是虚拟资产带来的,最主要的洗钱/恐怖主义融资潜在风险。许多虚拟资产都有公开的、无权限的、分布式的账本。虽然交易分类账可对公众开放,但分类账可能不包含任何客户身份信息。也可能没有任何中央管理员监视交易。其他虚拟资产是私有的和(或)许可的,只有有限的一组实体能够发起交易或查看和验证账本。一些虚拟资产,被称为隐私币或匿名增强币,有额外的加密软件,可以进一步模糊交易。还有一些工具可用于进一步提高交易的匿名性。

修订后的标准通过将反洗钱/反恐怖主义融资行为的义务赋予从事涉及虚拟资产的某些金融活动的实体(例如VASP或金融机构)。例如,当客户使用VASP进行事务时,VASP必须标识客户并维护事务记录。然而,对于没有使用受监管的中介机构(如VASP)的点对点交易,修订后的FATF标准没有明确适用性。例如,拥有非托管钱包的用户之间的私人交易,两者都不是企业。根据修订后的标准,使用VASP不是强制性的,因此,在不使用VASP或其他反洗钱/反恐怖主义融资的中介机构的情况下,点对点交易可能被用来避免反洗钱/反恐怖主义融资控制。

与其他支付形式(如现金)类似,在修订后的FATF标准中,对虚拟资产的某种程度的匿名支付具有风险容忍度。特定的稳定币和虚拟资产的洗钱/恐怖主义融资风险将取决于没有中介机构的匿名点对点交易的广泛程度,以及是否有其他反洗钱/反恐怖主义融资控制措施(如交易监控)。

目前,VASPs声称为用户提供比点对点交易更容易、更安全的服务。对于通过点对点交易的虚拟资产客户来说,相对较大的摩擦和风险是点对点交易数量和价值的限制因素。如果未经中介机构进行点对点交易变得更容易、更安全,这可能会促使人们放弃使用VASP。这可能会增加不受反洗钱/反恐怖主义融资控制的付款数量和价值,如果大规模采用,可能会加剧反洗钱/反恐怖主义融资控制的脆弱性。

抵达全球

尽管有这种潜力,但目前虚拟资产并没有被广泛用作跨境支付的手段。这是因为它们没有在所有司法管辖区得到广泛采用,部分原因是它们的价值不稳定。稳定币的主要用例之一是,它们号称能够以更快、更便宜、更有效的方式进行跨境转账,同时解决一些虚拟资产带来的波动性问题。跨境转账(如电汇或汇款支付)在本质上比国内支付风险更高,而且根据FATF新修订标准的建议16,还需要采取额外的反洗钱/反恐融资措施。对于虚拟资产,这是“旅行规则”,它要求VASP获取、持有和交换有关虚拟资产转移的发起人和受益人的信息。然而,这些规则仅适用于涉及VASP或其他反洗钱/反恐融资义务实体的交易,并不明确适用于通过未托管钱包进行的非中介点对点交易。

分层

虚拟资产的快速流动带来重大的洗钱/恐怖主义融资风险。在不同的虚拟资产之间快速交换的能力,一种被称为“跳链”的技术,允许在短时间内对非法资金进行分层,从而允许对于资金来源进行更复杂的伪装。专业的洗钱网络似乎也开始利用这一弱点,并将虚拟资产作为洗钱的手段之一。稳定币可以迅速交换为虚拟资产或法定货币,也是抓住了这个弱点。

大规模采用的潜力

这些风险具体化的程度取决于具体的稳定币的特征,取决于司法管辖区有效实施反洗钱/反恐怖主义融资降低风险措施的程度,关键的是稳定币大规模采用的程度。犯罪分子使用虚拟资产作为交换手段的能力取决于它自由交换和具有流动性。反过来,很难将一种价值高度不稳定、不被广泛接受和信任的资产作为交换媒介。这与FATF的观察一致,即犯罪分子倾向于在其非法活动中使用更广泛采用或更受欢迎的虚拟资产。

迄今为止,FATF观察到,与使用更传统的金融资产、服务和产品的案例相比,大多数洗钱/恐怖主义融资涉及的虚拟资产的价值似乎相对较小。此外,虚拟资产交易中可能有一小部分被直接用于进行犯罪或洗钱/恐怖主义融资活动。虽然FATF已经注意到一些稳定币被滥用于洗钱/恐怖主义融资目的,但FATF并没有注意到,这些稳定币被滥用的程度远远超过了那些没有稳定功能的虚拟资产。

企业和消费者普遍采用现有的虚拟资产作为支付手段,但由于价格波动、使用复杂、对信任和安全的担忧以及虚拟资产作为支付手段缺乏普遍接受等几个因素的阻碍。虽然情况仍在演变,但某些拟议的稳定币有潜力克服其中几个限制因素。稳定币旨在克服通常与许多虚拟资产相关的价格波动问题。一些拟议的稳定币将建立在已有的通信和信息系统之上,这些系统保证稳定币更简单、更容易的使用(例如,通过整合到具有简单用户界面的消息传递或社交媒体应用程序中,并拥有数亿的全球用户群)。与现有供应商进行相同整合也可以从更高水平的信任和安全中获益。

虽然价格的稳定性可能有助于所谓的稳定货币获得大规模采用,但需要注意的是,没有内置稳定机制的虚拟资产也可以获得大规模采用。例如,即使没有内在的稳定机制,市场条件(例如更广泛的使用)或使用条件也可能减少价格波动。该报告认为,相较于不稳定的虚拟资产,稳定币更有可能被大量采用,但这并不排除另外的虚拟资产也可能实现这个目标的可能性。

第三章 FATF标准(修订版)的应用

修订的FATF标准涉及范围

2019年6月,FATF修订其标准,明确将反洗钱/反恐融资要求应用于虚拟资产及其服务提供商。这是全球第一个针对虚拟资产及其服务提供商的反洗钱/反恐融资监管标准。FATF还发布了关于虚拟资产和增值服务的基于风险的方法的新指南。

经修订的FATF标准界定了“虚拟资产”和“虚拟资产服务提供商”(VASP),并按照 R.15/INR.15对“虚拟资产”和“虚拟资产服务提供商”运用了全套反洗钱/反恐融资要求。司法管辖区必须评估虚拟资产构成的洗钱/恐怖主义融资风险,允许并监管虚拟资产和VASP活动,或禁止虚拟资产和VASP活动。如果各司法管辖区按照修订后的标准要求,对VASP进行监管,且VASP应执行的预防措施,与其他金融机构和反洗钱/反恐融资义务实体相同,须遵守《客户尽职调查和电汇规则》(“旅行规则”)。司法管辖区还必须有监督制度,使其能够许可或登记VASP,并对有关VASP的国际合作请求作出回应。如果一个司法管辖区决定禁止增值税,它们必须对违反禁令的行为采取行动。

将反洗钱/反恐融资义务赋予中介机构,如金融机构或VASP,是新标准减轻洗钱/恐怖主义融资风险的关键手段。修订后的标准要求相关中介机构评估和减轻其洗钱/恐怖主义融资风险,方法包括认证客户和监控交易。通过这样做,它们可以发现并阻止为了洗钱/恐怖主义融资而滥用服务的企图,并确保有足够的信息可供执法部门追查非法交易。

2019年6月通过标准后,FATF一直致力于确保所有司法管辖区迅速有效地实施修订后的标准,并监测虚拟资产构成的洗钱/恐怖主义融资风险。因此,FATF对修订后的标准进行了为期12个月的全面审查。

本次审查发现,各司法管辖区和VASP在执行修订的FATF标准方面取得了进展。FATF39个成员中有25个(包括12个20国集团成员)报告说,他们现在已将修订后的FATF标准纳入到国内反洗钱/反恐融资的框架。FATF、其全球网络和20国集团的所有成员国都必须优先执行经过修订的FATF标准。

FATF标准(修订版)对于稳定币的应用

根据它们的建立方式,每一种稳定币都会涉及到不同的实体生态系统。

然而,每个稳定币通常都有三大功能:

a) 发行、赎回和稳定货币价值;

b) 在使用者之间转让货币;

c) 与用户的交互(即用户界面)。

建立在这三个功能,是对稳定币的管理,它确立了稳定币管理的规则。监管主体可以执行稳定币的基本职能(例如管理稳定职能),或者委托给其他实体。他们还可以管理稳定币和电信平台的整合,或促进对于稳定币协议中共同规则的遵守。

为了解经修订的FATF标准如何适用于稳定币,以及修订后的FATF标准是否足以减轻洗钱/恐怖主义融资风险,FATF评估了五个最大的稳定币(Tether, USDC, Paxos, TrueCoin, Dai)和两个拟议的稳定币(Libra、Gram)。如下文所述,这一分析反映了FATF目前对这些稳定币的理解。本报告建议FATF发布稳定币指南,该指南将更详细地解决FATF修订后的标准的实际应用问题。

根据稳定币的形式,在运营稳定币的一系列企业当中,金融机构或VASP可能承担反洗钱/反恐怖主义融资的责任。一个关键的决定因素是,稳定币是中心化的还是去中心化的,以及是否有企业在开展FATF修订的标准所规定的活动。

中心化的稳定币项目中,一个实体管理稳定币运营,并可操作稳定和转移机制,充当用户界面(例如,提供保管钱包,交换和转账服务)。在去中心化的稳定币项目中,可能不存在管理系统的中央实体,并且稳定、传输功能以及用户界面可以分布在一系列不同的实体中,或者通过软件完成。这是一个连续体,稳定币可能位于连续体的任何一个地方。在某些情况下,可能同时存在中心化和去中心化的要素——例如,治理机构和负责特定职能的第三方(如外汇或钱包提供)。例如,稳定币稳定性可以进行中心化操作,但是用户界面可以分布在其他VASP中。然而,应当指出的是,由于需要有人来推动项目的开发和启动,稳定币在启动之前完全去中心化的程度可能是有限制的。

显然,修订后FATF的标准适用于稳定币。FATF修订了标准,明确适用于虚拟资产及其服务,确保FATF标准的适用性没有差异。根据修订后的标准,根据稳定币不同结构,稳定币将被传统金融资产(如证券)或虚拟资产(作为可进行数字交易或转让、可用于支付或投资目的的价值数字表示)两个类别加以涵盖。适用的类别将取决于每个司法管辖区如何将修订后的FATF标准纳入国内法律,也取决于稳定币各自的特点。然而,不应该出现稳定币不在修订后的FATF标准范围内的情况。起草虚拟资产的定义时做到宽泛和技术中立,目的在于让所有相关资产都符合FATF修订后的标准。经修订的FATF标准涵盖了所分析的稳定币。

根据修订的FATF标准,任何在稳定币系统当中的实体,一旦符合金融机构或者VASP的定义,就具有反洗钱/反恐怖主义融资的义务。如INR.15所述,VASP和金融机构反洗钱/反恐怖主义融资的义务大体相同,在客户尽职调查和电汇要求(即旅行规则)方面有特定的资格。

根据FATF对于不同稳定币的评估,FATF得出结论,新修订的FATF标准适用于所有参与稳定币构建的实体,能够减轻洗钱和恐怖主义融资的风险。如果这些实体存在并能够被充分识别,中央监管机构一般来说会是反洗钱/反恐融资义务实体。其他实体,例如交易所、转账服务以及保管钱包的提供商同样具有反洗钱/反恐融资义务。哪些实体将承担反洗钱/反恐融资义务将取决于发展阶段和稳定币的架构,尤其是稳定币在中心化或者是去中心化的,以及实体具体承担什么职责。

虽然从表面上看,去中心化的稳定币由于分散化的运行,可能会带来更大的洗钱/恐怖主义融资风险,但是这些风险受到限制,是因为去中心化稳定币难以大规模被采用。(见下文)中心化的稳定币架构可能具有大规模被采用的潜力,尤其是在中心化稳定币试图和电讯平台整合的时候,但是他们可能有更明确的实体受到反洗钱/反恐融资的监管。此外,如前文所述,即使是去中心化的产品在发布之前也需要中心化的控制。

此刻FATF认为这些义务有助于减轻稳定币带来的洗钱和恐怖主义融资风险。尽管如此,FATF已经确定了剩余风险,虽然这些剩余风险目前看来已得到控制,但FATF应密切监测,以便在必要时采取行动,将风险控制在可接受的容忍范围内。尤其重要的是,必须以持续和前瞻性的方式,对于稳定币,尤其是可能被大规模采用的稳定币潜在的洗钱和恐怖主义融资风险进行分析,在稳定币项目推出之前降低风险。

中心化稳定币

中心化开发商和管理主体

中心化稳定币的开发商和管理主体处在独特的位置,可以减轻洗钱和恐怖主义融资风险。因为他们决定了稳定币的功能(例如稳定机制、稳定币交易和用户交互界面)将会如何运作。他们做出关键的设计和功能决策,并决定功能中心化或者去中心化的程度,以及是否将反洗钱/反恐融资预防措施纳入稳定币机制中。他们还可以控制接入点(例如,谁可以参与交易或转账服务,或者该用户是否只能通过VASP访问系统),并实施反洗钱/反恐融资标准,为架构中的关键实体(包括交易所和保管钱包提供商)规定期望或运营要求,他们也最有能力承担中心化的反洗钱/反恐融资的责任,例如监控稳定币交易。根据稳定币架构,其他企业也具有反洗钱/反恐融资的义务。

FATF并不试图对虚拟资产或VASP活动、软件开发者的技术进行监管,但是如果稳定币的开发商或者管理主体正在参与金融机构或VASP的活动,将会成为反洗钱/反恐融资的义务主体。由于功能类型对于稳定币的推出和运行都是重要的,所以通常会有一个中央管理者或者治理主体,尤其是有可能被大规模采用的稳定币。因为通常需要一个机构来管理与电信平台的集成或促进其大规模采用,尤其是在发布前,因为创建和开发用于发布的资产的过程不太可能自动化。对于这样的稳定币,FATF认为这些开发商和管理机构总体上是一个金融机构(例如,作为涉及“发行和管理支付手段”的企业)或VASP(例如,参与和提供金融服务的企业,这些金融服务与发行人提供和/或出售虚拟资产有关)。如果管理机构履行其他职能(例如管理稳定功能),则情况尤其如此。确切的名称将取决于该机构具体承担的职能和每个司法管辖区的国内法律。

根据FATF修订后的标准,作为金融机构或者VASP的中央管理机构,可负责实施反洗钱/反恐怖主义融资控制措施,并采取措施降低洗钱/恐怖主义融资风险(例如,在稳定币设计中降低风险)。这可能包括,例如,限制客户使用稳定币匿名交易的能力范围(和/或)通过确保负有反洗钱/反恐融资义务的中介机构履行义务,例如使用软件监控交易和检测可疑活动。

然而,和许多虚拟资产一样,有些稳定币并没有明确的中央管理者和管理机构。从表面上来看,去中心化的稳定币具有更高的洗钱/恐怖主义融资风险,但是缺乏中央机构可能是实现大规模采用最大的自然阻碍。因为没有中央机构管理并提升和电讯平台的融合,也不能够提升在系统中的信任度。这些稳定币在推出之前可能也有中心化的机构负责反洗钱/反恐融资。之后会详细叙述。

如果在稳定币的任何发展阶段都有中央机构,国家的反洗钱/反恐融资的监管者必须确保主体采取合适且充分的措施来降低洗钱/恐怖主义融资风险。启动前准备活动意味着该实体是一家金融机构或VASP,并具有可持续的基础。根据新修订的标准,监管者有权进行监督或监督,包括撤销、限制或暂停受反洗钱/反恐怖主义融资监管机构的执照或注册。但是是有执权范围的,FATF给出指导意见,指导司法管辖区应采取何种方式监督稳定币的中央管理机构。

综上所述,中心化稳定币的开发商和管理机构,特别是有可能被大规模采用的稳定币背后的开发商和管理机构,在新修订的标准之下很可能是金融机构或VASP。确切的名称将取决于该机构具体承担的职能和每个司法管辖区的国内法律。

发行、赎回和稳定币价值和转移功能

根据新修订的标准,参与管理稳定币的发行、赎回、稳定和转移职能的实体也可能承担反洗钱/反恐融资的义务。这将取决于他们的承担的职能或者活动,也取决于他们是中央管理机构的一部分还是独立实体。在一些稳定币当中这些功能可能是自动化的,不涉及任何实体。

参与发行和赎回的实体可以是“发行和管理支付手段”的公司,也可以是提供或参与“与发行者订立合约(和/或)出售虚拟资产有关的金融服务”的公司。

同样的,参与稳定稳定币价值的公司在新修订标准之下,可以是“代表其他人保管和管理现金和流动证券”或“保管(和/或)管理虚拟资产或能够控制虚拟资产的工具”的公司。保管功能本身的洗钱/转移支付风险水平因稳定币的结构方式不同而有所不同。比如,稳定币持有者有直接或者间接的权利将稳定币赎回,换成其他的资产。那么对于托管人或另一参与者、赎回人来说,可能存在洗钱和恐怖主义融资风险。

根据所承担的职能,验证底层分布式账本技术的验证节点可能是VASP或金融机构。这些实体可能是稳定币管理机构的组成部分,也可能是单独的实体。按照不同的架构,有限的参与者可以成为验证器节点,任何人也可以成为验证器节点。

用户互动

如果不是金融机构或VASP,那么新修订的标准没有直接将反洗钱/反恐融资义务规定给虚拟资产使用者。新修订的标准只适用于中介机构(如银行、货币服务企业和VASP)。这意味着反洗钱/反恐融资控制仅在个人与反洗钱/反恐融资义务实体互动时明确适用。对于个人的关键控制是要求负有反洗钱/反恐融资义务的实体识别客户并验证他的身份(“客户尽职调查”)。对于稳定币的用户,无论什么时候和VASP或金融机构互动,都将接受客户尽职调查。比如,稳定币用户通过交易所或钱包提供商(充当VASP),将稳定币兑换成法定货币或虚拟资产,将接受客户尽职调查。无论稳定币是中心化还是去中心化,无论是否具有大规模接纳的潜力,都是适用的。

去中心化的稳定币

之前提到,稳定币或多或少具有去中心化程度。在完全去中心化的稳定币当中,不会有明确的管理机构。最极端的情况,不会有任何类型的实体可以执行反洗钱/反恐融资预防措施:管理、稳定和客户界面只能通过软件完成,系统发布后没有持续的管理和维护。这些稳定币项目如果被大量采纳,容易暴露出较高的洗钱和恐怖主义融资的风险。因为很难利用新修订的标准来减轻风险。事实上,这将成为通过非托管钱包进行匿名点对点交易的平台。

然而因为在实践和技术上存在局限性,这可能意味着这种彻底去中心化的计划不太可能实现广泛采用所必需的易用性、安全性或稳定性。目前不清楚这种稳定币如何不通过交易所和转帐服务进行交易,也不清楚如何将其保存在保管钱包中(类似于那些目前没有中央管理机构的虚拟资产)。因此在发布之前必须要有一些缔约方来推动发展和启动。如果该实体是一家企业,并履行上述金融机构或VASP的职能,这将为启动前阶段的监管或监管行动创造空间。

去中心化程度不高的稳定币也会出现,但是数量不会很多。这样的稳定币很可能至少包括一些受反洗钱/反恐融资监管的可识别实体,受监管实体具体执行哪些职能将取决于稳定币设计和结构。FATF认为,那些有机会被大规模采用的稳定币可能在某种程度上由一个可识别的中央管理机构做到中心化。

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