详解欧盟 MiCA 法案:将成为全球加密监管“示范法”

2022年10月10日,欧洲议会委员会通过了《加密资产市场监管法案》(The Markets in Crypto Assets Regulation bill,简称 MiCA),欧洲议会还对《资金转移条例》(Transfer of Funds Regulation,TFR)进行了投票。

接下来 MiCA 法案一旦通过并实施,将对欧盟的加密监管具有里程碑式的意义。FTX 事件之所以能发生与各国对加密资产的监管缺位有很大关系,MiCA 法案中对加密交易所等中介服务机构和稳定币发行商等加密项目都有着明确且严格的监管制度,MiCA 法案不仅将使监管政策割裂的欧盟各国形成一个统一的加密监管体系,也将影响世界各国的加密立法,加快全球加密市场从“野蛮生长”阶段向“法制时代”过渡。

回顾 MiCA 制定的历史:

2020年9月24日 — 欧盟委员会通过关于加密资产市场监管的提案;

2021年2月19日 — 欧洲央行意见;

2021年2月24日 — 欧洲经济和社会委员会意见;

2021年6月24日 — 欧洲数据保护监督员意见;

2022年6月30日 — 欧洲议会和理事会达成临时协议;

2022年10月5日 —欧盟理事会批准最终的加密资产市场监管立法文本;

2022年10月10日 — 欧洲议会委员会通过MiCA法案;

MiCA 法案原计划今年 11 月举行全体会议进行最终投票,但近期欧盟发言人称草案需要翻译为 24 种语言,最终通过时间推迟到 2023 年 2 月,MiCA 立法通过后还需要给欧洲监管机构 12–18 个月的时间来编写和应用基于该立法的新规则,预计最早将在 2024 年 2 月开始实施。欧盟的 MiCA 法案一再推迟,最初的文本计划今年 6 月首次获得批准,最终文本 10 月才发布,所以接下来 MiCA 法案的实施免难再次推迟,但不影响它对 Crypto 行业的重要意义。

本文将对 MiCA 法案从监管资产类型、方案以及对行业的影响进行分析和解读。

为什么 MiCA 值得关注?

首先,MiCA 的立法位阶高,适用范围广。欧盟此前除了统一的反洗钱条例外,整体上没有一个统一的加密监管框架,MiCA 一旦通过并实施,将直接适用于整个欧盟并超越各成员国的立法,MiCA 还将授予国家主管部门额外的执法权力。欧盟境内的加密资产服务运营主体只需要遵守一个监管框架的要求,就能在拥有 5 亿消费者的 27 个欧盟成员国国内运营,相关主体的合规成本将大大降低。

其次,MiCA 明确了稳定币等加密资产和加密资产服务商(CASP)的监管规则,为市场主体提供明确指引,使得整个行业规范化发展,有利于保护消费者,增强市场信心。

最后,MiCA 可能起到示范法的作用,对全球各国的加密监管立法产生影响。加密市场的快速发展不仅带来了 DeFi、NFT 等金融创新,也造成了洗钱、逃税、诈骗、资产外逃、助长恐怖主义等严重问题,目前许多国家都在积极探索加密监管方案,欧盟的 MiCA 法案是全球主要司法监管区领先的加密监管框架,未来 MiCA 的通过和实施不仅可以为一些国家的监管立法提供参考,也可能促进一些保守国家转变对于加密资产的消极态度。

MiCA 监管的资产类型

MiCA 主要的监管内容:一是针对稳定币这类支付型代币以及其他加密资产的监管要求; 二是针对各种加密资产服务提供者如发行人、提供者、交易平台等的监管要求。

MiCA 明确了法规适用对象范围、加密资产的分类、监管主体及相应的信息报告制度、营业限制制度以及行为监管制度等。MiCA 为现有欧盟金融法律监管之外的加密资产建立监管框架,有资格作为金融工具的加密资产将不属MiCA 的监管范围,例如:证券型代币和央行数字货币不在 MiCA 监管范围内。

MiCA 的执法将由每个成员国指定的监管机构管理,并公布其清单,监管机构可以是新的或现有的机构,欧盟层面的监管机构是欧洲银行管理局(European Banking Authority, EBA)和欧洲证券及市场管理局(European Securities and Markets Authority, ESMA)。

根据加密资产是否需要锚定其他资产的价值,MiCA 将加密资产分类成了电子货币代币(Electronic Money tokens,简称 EMT)、资产参考代币(asset-reference tokens,简称 ART)和其他类加密资产。

●EMT 旨在通过仅参考一种官方货币来锚定其价值,是硬币或纸币的电子替代品,简单点说就是“电子货币”,例如我们在网络上用到各种货币支付手段,支付宝支付、微信支付等。

●ART 旨在通过引用任何其他价值或权利或其组合来锚定其价值,包括一种或几种官方货币,ART 涵盖了除 EMT 之外的所有由资产支持的所有其他加密资产。例如由美元、国债等支持的稳定币 USDT、USDC,由黄金实物资产支持的 Pax Gold 都属 ART。

●其他类加密资产是所有其他非“电子货币代币”或“资产参考代币”的加密资产,涵盖了各种加密资产。相比 EMT 和 ART,对于其他类加密资产的监管相对宽松,只需要提交白皮书、获得批准、遵守营销/组织/技术等一般的监管规则。

不属于 MiCA 监管的加密资产有:

●免费获取的其他加密资产。在 MiCA 中“免费”的定义非常严格,对于需要以个人信息来换取的加密资产,或者需要向加密资产提供支付会员费、佣金、金钱或非金钱利益来取得的加密资产不属免费取得的加密资产;

●作为维护分布式记账技术(DLT,distributed ledger technology)或者验证交易的报酬的加密资产,例如比特币;

●用于换取货物或者服务的功能代币。对于货物和服务尚在筹备中功能代币,筹备期超过12个月的,则属 MiCA 监管范围;

●具有独特性(unique)的与其他加密资产不可代换(not fungible)的加密资产,即 NFT 资产(MiCA 并未直接使用 “NFT” 一词)。

MiCA 对稳定币、DeFi 和 NFT 的监管态度

MiCA将通过要求稳定币发行者以1:1的比率和部分以存款的形式建立足够的流动性储备来保护消费者。每个稳定币持有者都将可以在任何时候获得发行人的债权,并且管理储备金运作的规则也将提供足够的最低流动性。所有稳定币都将受到欧洲银行业管理局(EBA)的监管。

MiCA 非欧元支持的稳定币的每日交易笔数和交易量不得超过 100 万笔和 2 亿欧元,目前 USDT、USDC、BUSD 三大稳定币占加密货币交易量的75%以上,其每日交易笔数和交易量均大幅超过 MiCA 的规定。未来如果欧盟一意推行关于非欧元稳定币的监管政策,可能会阻碍欧盟加密市场的竞争力和创新潜力。

由于 DeFi 的信息结构方式与传统金融的不同,标准政策无法有效监管 DeFi,MiCA 暂时未将 DeFi 纳入监管范围。欧盟正在试点 DeFi “嵌入式监管”方案,9 月 28 日欧盟官网发出了一份针对以太坊上的《DeFi 嵌入式监管研究》进行公开招标,投标金额估计为 25 万欧元,研究预计需要 15 个月才能完成。“嵌入式监管”方案可以使监管机构通过读取公链数据,获得自动监控合规性的能力,能够大幅减少市场参与者主动收集、验证和向当局提交数据的需求。

NFT 暂时也未被纳入 MiCA 的监管范围内。根据 MiCA 的规定,具有独特性的、与其他加密资产不可替换的加密资产(加密资产是唯一且无法与其他加密资产替代的加密资产)不属本法规的监管范围,欧盟委员会将需要在 18 个月内评估和创建非同质代币(NFT)的监管制度。MiCA 并未使用行业常用的术语 “NFT”,而是秉持“实质大于形式”的原则来描述这类加密资产,即其价值属性是归功于每个加密资产得独特性和功能性,每个加密资产的价值都无法被同一市场比价手段或者统一资产来衡量。因此,碎片化的F-NFT(Fractionalizad NFT)将不被认为是独特、非同质化的加密资产; 同时,NFT的发行量过大也会被认为是存在同质化的性质,可能受到 MiCA 规制。

异常严格的资金转移条例(TFR)能否通过?

TFR 是欧盟正在推动改善其反洗钱(AML)和反恐融资(CTF)立法计划的一部分,它于2021年7月首次提交给欧盟委员会。

根据 TFR 的规则,在没有个人身份信息的情况下,将不会有任何数量的加密货币可以在加密资产服务提供商(CASP)上的账户之间转移。这比欧洲的旅行规则对传统金融部门设定的 1,000 欧元的门槛更严格。当交易所的客户向非托管加密钱包转账时,如果转账金额超过 1,000 欧元,需要验证钱包属客户,否则 CASP 将不能转账。两个非托管钱包之间的转账不在TFR的监管范围内。

欧盟民众对于 TFR 褒贬不一,支持者认为这有助于明确对于 CASP 的监管界限,但更多的反对者担心各方可能难以遵守该规则的技术要求,收集个人身份数据也不一定有助于打击洗钱活动,而且 TRF 违反了欧盟关于隐私的宪章。随着 MiCA 最终投票推迟到 2023 年 2 月,TFR 的立法工作也可能推迟,很多人期望在最终文本中进行一些改进,既充分考虑加密资产的特殊性又不偏离提高透明度的监管目标。

MiCA 的对行业的影响和意义

欧盟制定 MiCA 法案的四个基本目标为:为加密资产建立监管框架、支持加密市场的创新和公平竞争、保护消费者/投资者和市场诚信、确保金融系统的稳定。预计 MiCA 和 TFR 实施后将产生一些关键性的变化:

(1)欧盟内部将形成统一的监管和执法体系。MiCA 的执法将由每个成员国指定的监管机构管理,欧盟层面的将由欧洲银行管理局(EBA)和欧洲证券及市场管理局(ESMA)进行监管,比如:加密资产服务提供商(CASP)只要在一个欧盟成员国注册并获得监管机构批准,就可以在整个欧盟机构有效;

(2)明确项目、加密资产服务提供商(CASP)等受监管主体的信息报告制度、营业限制制度等。比如:对于加密资产项目的营销信息内容、信息发布及信息修改等方面的规定;

(3)有效保护消费者和防止加密市场操纵和内幕交易等行为。比如:稳定币项目和加密资产服务提供商(CASP)等都有明确的准备金制度和监管规则,资金规模和影响程度越大的项目受到的监管将越多,可以有效防止类似FTX事件的发生;

(4)对重要资产加强监管,对新事物给与创新空间。对于一些重要且成熟的加密资产进行了明确界定和监管,对于 NFT、DeFi 等监管方式尚不成熟的加密资产暂时未强行纳入监管,避免阻碍项目的创新和发展;

(5)加强加密资产追踪,反洗钱和反恐怖主义。TFR 法案将“旅行规则”扩展到所有加密资产交易,而且取消了最低门槛和低价值转移的豁免,加密资产服务提供商(CASP)平台内转账时需要双方提供和存储有关资产来源及其受益人的个人信息。

未来 MiCA 法案的实施将统一欧盟 27 个国家的不同的监管制度,创造一个单一的加密监管市场,可以减轻项目方和交易所在不同司法管辖区合规成本和业务扩张成本,对于加密货币玩家来说在一个大市场也意味着更好的流动性和更多交易机会。MiCA 法案对于稳定币的监管相对严格,除了信息披露、准备资产、营销和运营等监管制度外,也禁止加密货币公司收取稳定币存款的利息; MiCA 法案也针对中心化交易所等中介机构出台了较多规定,可能使一些习惯“野蛮”生长的加密交易所面临更多合规限制,也可能吸引传统金融市场的资本和机构进入加密市场。MiCA 法案对加密行业发展的积极意义大于消极意义,一个规范的大市场更有利于加密资产的发展,相对于币安等大型交易所和加密项目,较小的加密货币交易所和初创企业可能从 MiCA 监管中受益更多。

最后,MiCA 和 TFR 法案只是欧盟监管加密资产市场的开始,未来仍可能出现更多变化和不确定性。MiCA 和 TFR 中有大量审查条款,法案生效后的 1–3 年内将审查和重新评估大量主题,比如“非托管”钱包、NFT 和法案的可持续性等。除 MiCA 和 TFR 之外,欧盟还在制定几项对加密领域具有重大影响的举措,比如:DLT 试点制度、数字运营弹性法案 (DORA)、DeFi “嵌入式监管”方案、NFT 报告、数字欧元立法等。

参考资料

1.https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13198-2022-INIT/en/pdf

2.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.156.01.0043.01.ENG

3.https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/29/anti-money-laundering-provisional-agreement-touch-on-transparency-of-crypto-asset-transfers/

4.https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_3690

5.https://twitter.com/paddi_hansen/status/1555869056594432005

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7.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021AB0004

8.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020AE4982&rid=1

9.https://edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/opinions/edps-opinion-proposal-regulation-markets-crypto_en

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